CO2-Bepreisung im Gebäudesektor: Ein Baustein für den Klimaschutz

Auch wenn die Emissionen seit 1990 bereits um 44 % von 209 auf 117 Millionen Tonnen im Jahr 2018 gesenkt werden konnten, ist es noch ein langer Weg, die Klimaschutzziele zu erreichen. Denn bis 2030 gibt das Bundesklimaschutzgesetz eine Senkung um 66 bis 67 % auf dann 70 bis 72 Millionen Tonnen CO²-Äquivalent vor. Die Immobilienwirtschaft bekennt sich zu diesen Klimazielen und hat die CO²-Bepreisung als einen Baustein des Instrumentenmixes zum Erreichen der oben genannten Ziele identifiziert. Ein vom Zentralen Immobilien Ausschuss (ZIA) beim IW Köln in Auftrag gegebenes Gutachten kam zu dem Schluss, dass eine CO²-Bepreisung als  marktwirtschaftliches Instrument Anreize zur CO²-Vermeidung setzen kann.

Brennstoffemissionshandelsgesetz

Vor diesem Hintergrund ist es grundsätzlich ein richtiger Schritt, dass am 20.12.2019 das sogenannte Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) in Kraft getreten ist. Dieses sieht die Einführung eines nationalen Zertifikatehandels für Brennstoffemissionen ab dem Jahr 2021 in den Sektoren Wärme und Verkehr vor. Es gibt in diesen Bereichen bislang kein auf der CO²-Intensität basierendes Preissignal für fossile Heiz- und Kraftstoffe. Sicherlich wäre zudem eine umfangreiche Reform des Steuer‑, Abgaben- und Umlagensystems der Energieträger über alle Sektoren hinweg wünschenswert, mit einer eindeutigen Konzentration auf die CO²-Emissionen. Das aktuelle System ist nicht an der CO²-Belastung ausgerichtet (s. Abb.). Es ist gleichwohl zu begrüßen, dass nun kurzfristig der Schritt zu einer CO²-Bepreisung gemacht wird.

In einer Einführungsphase sollen die Emissionszertifikate zu einem Festpreis veräußert werden. Ursprünglich war ein Einstiegspreis von 10 Euro je emittierter Tonne CO²-Äquivalent für das Jahr 2021 vorgesehen, bis schließlich 35 Euro pro Emissionszertifikat im Jahr 2025 fällig sein sollen. Dieser Preis steht jedoch unter dem Vorbehalt des Gesetzgebers. Ende 2019 einigten sich Bund und Länder im Vermittlungsausschuss darauf, den CO²-Preis ab Januar 2021 auf zunächst 25 Euro pro Tonne festzulegen. Danach soll der Preis schrittweise bis zu 55 Euro im Jahr 2025 ansteigen. Für das Jahr 2026 soll ein Preiskorridor von mindestens 55 Euro und höchstens 65 Euro gelten. Ab dem Jahr 2026 sollen maximale Emissionsmengen festgelegt werden, die dann jährlich entsprechend EU-Vorgaben und dem Klimaschutzplan bis 2050 herabgesetzt werden sollen.

Unmittelbar davon betroffen sind nur Unternehmen, die Energieerzeugnisse in den Verkehr bringen und dadurch energiesteuerpflichtig werden, also Betriebe der Mineralöl- und Gasbranche, aber auch der produzierenden Industrie. Mittelbar betroffen sind vor allem Industriebetriebe mit nicht dem ETS unterliegenden Anlagen, Verkehrsunternehmen und die Gebäudewirtschaft. Insgesamt ist mit steigenden Kosten für fossile Energieträger zu rechnen. Auf Eigentümer und Mieter wirkt sich der CO²-Preis indirekt aus, wenn die Öl- und Gaspreise steigen und damit auch die Kosten für Heizung und Warmwasser. Die Bundesregierung hat im Klimaschutzprogramm ferner festgelegt, Änderungen im Mietrecht zu prüfen, die eine begrenzte Umlagefähigkeit der CO²-Bepreisung vorsehen.

Rahmenbedingungen und Wirkungsketten

Der Gebäudesektor ist von besonderen Eigenschaften gekennzeichnet. Für den ZIA war bereits seit längerer Zeit klar, dass eine CO²-Bepreisung hier nicht in der gleichen Art und Weise wirken würde, wie in anderen Bereichen. Durch das sogenannte Investor-Nutzer-Dilemma fallen Investitionen und Nutzen von Effizienzmaßnahmen auseinander. Der Eigentümer ist in der Regel für Investitionen in Gebäudehülle und Anlagentechnik verantwortlich. Der Nutzer ist Nutznießer einer energetisch höherwertigen Immobilie. Sein Verhalten hat erheblichen Einfluss auf den tatsächlichen Energieverbrauch der Immobilie. Für die Immobilienwirtschaft typisch sind außerdem sehr lange Investitionszyklen. Zudem muss gewährleistet sein, dass die durch die CO²-Bepreisung entstehenden Belastungen für Mieter bzw. Nutzer tragbar sind.

Studie zur Umsetzung der CO²-Bepreisung

Um vor dem Hintergrund dieser besonderen Rahmenbedingungen einen Beitrag zur Diskussion zu leisten, gab der ZIA im Vorfeld der Entscheidung des Klimakabinetts der Bundesregierung im Sommer 2019 ein Gutachten beim Energiewirtschaftlichen Institut (EWI) und dem Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln (FiFo) zur Umsetzung einer CO²-Bepreisung im Gebäudesektor in Auftrag. In der Studie wurde berechnet, wie eine mögliche, exemplarisch betrachtete CO²-Bepreisung auf beispielhaft ausgewählte Wohn- und Gewerbeimmobilien wirkt. Dazu untersuchten sie ein Szenario mit einem zusätzlichen CO²-Preis von 45 Euro pro Tonne auf fossile Energieträger. Dieser in der Studie festgelegte Preis steigt bis 2040 um 10 Euro pro Jahr. Im Gegenzug wird die Stromsteuer von 2,05 ct/kWh auf das europäische Mindestniveau von 0,1 ct/kWh gesenkt.

Die Analyse von EWI und FiFo zeigt, dass sich Investitionen etwa in energetische Sanierungen oder die Anlagentechnik trotz CO²-Preis längst nicht immer lohnen. Lediglich im Fall eines relativ alten Einfamilienhauses mit veralteter Ölheizung kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass sich umfangreiche Sanierungsmaßnahmen bereits mittelfristig amortisierten. Die zusätzlichen Investitionskosten, die sich durch eine energetische Sanierung (im Gegensatz zu einer „normalen“, altersbedingten Sanierung) ergeben, sind laut Studie nach sieben Jahren erwirtschaftet (s. obere Abb. unten).

Auch in einem ebenfalls betrachteten Gewerbebetrieb amortisierten sich diese rein energiebedingten Mehrkosten ähnlich schnell (Abb. ganz unten). Für Maßnahmen in zwei weiteren untersuchten Beispielen, einem mittelalten Mehrfamilienhaus und einem relativ neuen Einfamilienhaus, gelte dies hingegen nicht. Darüber hinaus könnte die Amortisation der Gesamtkosten einer energetischen Sanierung in keinem der betrachteten vier Fallbeispiele (inklusive „Sowieso-Kosten“ für die „normale“, altersbedingte Sanierung) in 20 Jahren erreicht werden. Grundsätzlich wird eines anhand der Analyse der Fallbeispiele deutlich: Je älter der jeweilige Gebäudebestandteil ist, desto leichter fällt der Schritt zur energetischen Sanierung. Die CO²-Bepreisung schaffe einen wirtschaftlichen Anreiz zu vorzeitigen Sanierungen. Nur bei der Hälfte der untersuchten Gebäude reichten die höheren Energiepreise zusammen mit bestehenden KfW-Zuschüssen aus, damit sich energetische Sanierungen auch wirtschaftlich rechneten. Allerdings reiche selbst ein Preispfad bis 245 Euro pro Tonne CO² im Jahr 2040 nicht aus, um alle betrachteten Sanierungsmaßnahmen in den Fallbeispielen hinreichend wirtschaftlich erscheinen zu lassen.

Zusätzlich zu einer CO²-Bepreisung im Gebäudesektor müssen also ergänzende Instrumente eingesetzt werden, um Eigentümern klimafreundliche Investitionen zu erleichtern. Bei hohen Mietanteilen spielt im Kontext der CO²-Bepreisung das Investor-Nutzer-Dilemma eine zentrale Rolle. Die Studie überprüft die vorhandenen Vorschläge zur Adressierung des Dilemmas und formuliert neue Perspektiven. Eine wichtige Rolle spielen ferner die durch eine CO²-Bepreisung entstehenden Belastungen. Die Studie zeigt anhand der Fallbeispiele, dass diese insgesamt relativ moderat ausfallen. Bei einem CO²-Preis von 145 Euro pro Tonne CO² sowie einer Senkung der  Stromsteuer, ergäben sich für eine dreiköpfige Familie in einem alten Einfamilienhaus mit alter Ölheizung Mehrkosten von ca. 500 Euro pro Jahr. Das wäre der ungünstigste Fall. In den anderen Beispielen fielen die Mehrkosten moderater aus. Dennoch spielen Entlastungsmöglichkeiten eine wichtige Rolle.

Fazit

Die Studie diskutiert die unterschiedlichen Systeme einer CO²-Bepreisung. Dabei führen sowohl eine Mengen‑ als auch eine direkte Preissteuerung zu einem für die Endverbraucher sichtbaren CO²-Preis. Dieser bewirkt, dass fossile Energieträger wie Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas verteuert werden. Ein planbarer und glaubwürdiger Preispfad schafft Anreize für Investitionen in klimafreundlichere Technologien. Der ZIA ist davon überzeugt, dass ein sektorales Emissionshandelssystem für den Moment die zielführendste und am schnellsten wirksame Lösung für die rasche Reduktion von Treibhausgasen im Immobiliensektor ist. Da sich die Sektoren Wärme und Verkehr deutlich in Preiselastizität und Vermeidungskosten unterscheiden, müssen bei der Ausgestaltung diese unterschiedlichen Voraussetzungen berücksichtigt werden. Zudem sollte der künftige nationale Emissionshandel einer langfristig anzustrebenden Lösung auf europäischer und globaler Ebene nicht entgegenstehen. Besonders wichtig ist, dass die Einnahmen aus der CO²-Bepreisung vollständig zurückgeführt werden. Es muss darum gehen, soziale Zerwürfnisse zu verhindern und gleichzeitig klimaschützende Investitionen zu steigern. Der ZIA hat sich daher für einen monetären Klimabonus für die 40 % der einkommensschwächsten Haushalte ausgesprochen. Mindestens die Hälfte des Aufkommens aus der CO²-Bepreisung sollte für Investitionen in energetische Maßnahmen im Gebäudesektor genutzt werden. Dabei gilt es, sowohl Wohn‑ als auch Wirtschaftsimmobilien zu adressieren. Konkret könnten die Mittel u. a. für gezielte Finanzierung der steuerlichen Abschreibungsregeln und ein Investitionsprogramm zur Gebäudesanierung mit breiter Wirkung eingesetzt werden.

An der Abmilderung des Investor-Nutzer-Dilemmas muss weitergearbeitet werden. Es gilt, Bewohner und Eigentümer in die Verantwortung zu nehmen. Eine aktuelle Verbrauchstransparenz die den CO²-Effekt klar darstellt, schafft mündige Bewohner. Eigentümer müssen über gezielte Förderungen und Forderungen zu klimaschützenden Investitionen motiviert werden. Die Klimaschutzziele für den Gebäudesektor sind allein mit dem zusätzlichen Schub einer CO²-Bepreisung nicht zu erreichen. Notwendig ist ein intelligentes Zusammenspiel mit weiteren Maßnahmen.

Links

www.zia-deutschland.de/gutachten-studien

Der Autor

Philipp Matzke
Senior Referent Energie- und Klimaschutzpolitik, Gebäudetechnik beim Zentralen Immobilien Ausschuss e. V. (ZIA)