Bundesgesetz zur Wärmeplanung und zur Dekarbonisierung der Wärmenetze: Kommunale Wärmeplanung und GEG

Mehr als die Hälfte des jährlichen Endenergieverbrauchs hierzulande entfällt auf Wärmeanwendungen. Knapp 90 % davon werden aus fossilen Brennstoffen erzeugt. Ziel der Wärmeplanung ist es, eine treibhausgasneutrale zukunftsfähige Wärmeversorgung aufzubauen und die Wärmewende aktiv und unter Berücksichtigung lokaler Gegebenheiten zu gestalten. Für eine nachhaltige Wärmeversorgung der Zukunft sind langfristige strategische Entscheidungen für die Organisation und Transformation der Wärmeversorgungsstruktur zu treffen und gezielt einzelne Umsetzungsmaßnahmen im gesamten Gemeindegebiet anzustoßen. Zu betonen ist hierbei, dass die mit dem WPG einhergehenden Pflichten und Fristen nur die „planungsverantwortliche Stelle“ (z. B. Kommune) betreffen. Für Bürger ergeben sich hingegen keine direkten Verpflichtungen aus dem WPG. Die Wärmeplanung dient somit einer „Strategieentwicklung“ für die Wärmewende für das gesamte kommunale Gebiet. Diese Strategieentwicklung hat daher auch eine für den Zweck angepasste, „maßgeschneiderte“ Detailtiefe. Dennoch ist festzuhalten: Die Wärmeplanung gibt für das gesamte Gemeindegebiet wichtige Hinweise für nachfolgende Planungsschritte (siehe Abb. 2). Umsetzungsplanungen (bspw. für quartiersweite Wärmenetze) oder Detailplanungen (bspw. auf Gebäudeebene) können und sollen sich somit also an den Ergebnissen der Wärmeplanung orientieren.

Damit im Anschluss an die Wärmeplanung die Wärmewende in die Umsetzung gebracht werden kann, sind weitere Vorgaben nötig. Diese werden durch das GEG definiert und gesetzlich verankert. Ziel des GEG ist es, die Transformation hin zu einer treibhausgasneutralen Wärmeversorgung abzusichern. Dafür gibt das Gesetz zum einen Vorgaben zur Nutzung von Wärme aus erneuerbaren Energiequellen in Neubauten und Bestandsgebäuden vor („65- %-EE-Pflicht“, s. § 71 Abs. 1 GEG). Zum anderen schreibt es Übergangsfristen für den Einbau und die Weiternutzung verschiedener bestehender Anlagen zur Wärmebereitstellung fest (§ 71b ff. GEG).

Das GEG benennt konkrete Lösungen für eine treibhausgasneutrale Wärmeversorgung (§ 71 Abs. 3 GEG). Exemplarisch sei hier die elektrisch betriebene Wärmepumpe oder der Anschluss an ein Wärmenetz genannt. Für diese Lösungen macht das GEG Vorgaben, wie diese auszulegen oder auszuführen sind (§ 71b bis § 71h GEG). In anderen Worten: Der Gesetzgeber definiert „Standardlösungen“ für eine treibhausgasneutrale Wärmeversorgung. Wichtig: Die konkreten Vorgaben, Pflichten und Fristen des GEG betreffen Bürger, Energieberater und Energieversorger direkt. Allerdings sind diese Fristen und Pflichten des GEG wiederum mit den Ergebnissen der Wärmeplanung verzahnt.

Wärmeplanung in Bund und Ländern

Im November 2023 wurde das WPG verabschiedet. Ziel ist es, eine Planungsgrundlage für langfristige strategische Entscheidungen für die Organisation und Transformation der Wärmeversorgung der Zukunft zu schaffen. Die Wärmeplanung übersetzt die Ziele des Bundes in den handhabbaren räumlichen Kontext des Gemeindegebiets. Maßnahmen für die Wärmewende lassen sich so unter Beachtung der lokalen Gegebenheiten zielgenau identifizieren, einordnen, quantifizieren und aufeinander abstimmen. Im Ergebnis entsteht ein Bewusstsein für Herausforderungen, die mit der erforderlichen Wärmewende einhergehen. Gleichzeitig werden greifbare Lösungsansätze unter Einbeziehung der lokalen bzw. relevanten Akteure zur Transformation der Wärmeversorgung aufgezeigt.

Hervorzuheben ist, dass die Bundesländer Adressaten des WPG sind und nicht die einzelnen Kommunen. Mit dem WPG werden zunächst die Länder verpflichtet, bis spätestens zum Ende des Jahres 2028 eine flächendeckende Wärmeplanung durch planungsverantwortliche Stellen – i. d. R. sind das Kommunen – sicherzustellen. Grund ist, dass der Bund den Kommunen keine Pflichtaufgaben zuweisen darf, sondern das einzig den Ländern obliegt (§ 84 Abs. 1 GG). Das heißt: Das WPG des Bundes ist keine Rechtsgrundlage für Kommunen eine Wärmeplanung durchzuführen. Ausnahme sind all jene Bundesländer, die schon vorab eine eigene Landesregelung zur Wärmeplanung beschlossen haben. Dazu zählen u. a. Baden-Württemberg (KlimaG BW, 2020), Schleswig-Holstein (EWKG, 2021), Niedersachsen (NKlimaG, 2022) oder Hessen (HEG, 2022). In diesen Ländern besteht somit bereits eine Rechtsgrundlage für die Durchführung einer Wärmeplanung. Die gute Nachricht ist, dass die Länderöffnungsklausel des WPG (§5 Abs. 1 WPG) die „Wirksamkeit eines nach (…) Landesrecht erstellten Wärmeplans“ einräumt. Voraussetzung ist lediglich, dass dieser mit den Umsetzungsfristen des Bundes gemäß WPG im Einklang steht. Da der Bund teils strengere Fristen als einzelne landesrechtliche Regelungen vorsieht, kann das aber bedeuten, dass die betroffenen Kommunen ihre Wärmeplanungen früher als nach Landesrecht vorgesehen fertigstellen müssen.

Vom Problem- zum Lösungsbewusstsein

In einem ersten Schritt entsteht durch die Wärmeplanung zunächst ein Bewusstsein für den Umfang der erforderlichen Wärmewende. Mit Blick auf die knapp 90 % fossiler Energieträger in Wärmeanwendungen sollte dieses Bewusstsein rasch in kommunalen Verwaltungen und bei anderen relevanten Akteuren der Wärmewende verankert werden. In einem nächsten, bedeutsameren Schritt entsteht idealerweise ein Lösungsbewusstsein, mit welchen Möglichkeiten die Wärmewende lokal umzusetzen ist und welche Technologien und Werkzeuge unter Berücksichtigung lokaler Stärken und Gegebenheiten zum Einsatz kommen. Hierbei bedarf es eines von der Kommune moderierten Interessenausgleichs zwischen verschiedenen Akteursgruppen, um für alle Seiten tragbare Kompromisse für diesen Transformationsprozess zu finden.

Der dadurch angestoßene umfassende Dialogprozess stellt einerseits die Qualität der Wärmeplanung sicher und schafft andererseits die Akzeptanz für die notwendigen Umsetzungsschritte bei allen relevanten Akteuren. In der Summe entsteht eine möglichst breite gesellschaftliche Basis für die lokale Umsetzung der Wärmewende sowie die dafür erforderlichen Investitionen. Um diese möglichst breite Basis auch vor dem Hintergrund sich ändernder (geopolitischer) Rahmenbedingungen zu erhalten, sieht das WPG vor, dass die Lösungsstrategien von heute in Zukunft nachgeschärft und angepasst werden können. Die Wärmeplanung wird durch regelmäßige Fortschreibung als stetiger Prozess in den Kommunen verankert (§ 25 WPG).

Fristen und Inhalte

Damit die für die Wärmewende erforderliche Planung möglichst schnell anläuft, definiert der Bund im WPG-Fristen für die Durchführung der Wärmeplanung (§ 4 WPG). Diese sind der

• 30.06.2026 für alle bestehenden Gemeindegebiete mit mehr als 100.000 Einwohnern und der
• 30.06.2028 für alle bestehenden Gemeindegebiete mit weniger oder gleich 100.000 Einwohnern (Stichtag für Einwohnerzahl: 01.01.2024).

Abschnitt 4 des WPG gibt die einzelnen Schritte zur „Durchführung der Wärmeplanung“ vor. Diese folgen dem grundlegenden „Beschluss […] der planungsverantwortlichen Stelle (z. B. der Kommune) über die Durchführung einer Wärmeplanung“ (§ 13 WPG) sowie der „Eignungsprüfung (für eine) verkürzte Wärmeplanung“ (§ 14 WPG), in denen u. a. eine Bestandsanalyse entfällt.

Herzstück der Wärmeplanung ist die Erstellung eines „Zielszenarios“. Dieses stellt die langfristige Entwicklung der Wärmeversorgung dar (§ 17 WPG). Dafür werden unterschiedliche Szenarien gegenübergestellt und mit relevanten Akteuren der Wärmewende ausgearbeitet. Dabei stehen die notwendigen Entwicklungen des Wärmebedarfs, die Möglichkeiten zur erneuerbaren Wärmeerzeugung und -nutzung sowie der Umbau von Energieinfrastrukturen im Fokus. Im Ergebnis klärt die Kommune, welches Zielszenario weiterverfolgt werden soll. Anschließend erfolgt eine „Einteilung [des Gemeindegebiets] in voraussichtliche Wärmeversorgungsgebiete“ (§ 18 WPG) für die Jahre 2030, 2035 und 2040. Darin wird abgeschätzt, ab wann in welchen Teilen des Gemeindegebiets verschiedene „Wärmeversorgungsvarianten für das Zieljahr“ vorliegen sollen (§ 19 WPG). Maßgaben sind dabei möglichst geringe Wärmegestehungskosten, Realisierungsrisiken und Treibhausgasemissionen sowie eine möglichst hohe Versorgungssicherheit. Mit diesen Zielvorgaben geht die Wärmeplanung über die Forderungen des Energiewirtschaftsgesetzes hinaus und verschafft der Kommune einen Handlungsspielraum, um die Umsetzung der Wärmewende voranzutreiben.

Grundlage des „Zielszenarios“ ist die „Bestandsanalyse“ (§ 15 WPG) sowie die „Potenzialanalyse“ (§ 16 WPG). In der Bestandsanalyse werden Wärmebedarfe oder  -verbräuche, vorhandene Wärmeerzeugungsanlagen (z. B. Gas-, Öl-, Biomassekessel) sowie die Wärmeversorgungsinfrastruktur (Gas-, Wärme- und auch Stromnetze) ermittelt. In der Potenzialanalyse werden die Nutzung erneuerbarer Wärme und unvermeidbarer Abwärme sowie „bekannte räumliche, technische, rechtliche (und/) oder wirtschaftliche Restriktionen“ zu deren Nutzung untersucht (§ 16 WPG). Als zweite Säule der Wärmewende werden zudem Potenziale zur Reduktion des Wärmebedarfs in Gebäuden sowie in industriellen und gewerblichen Prozessen betrachtet. Neben der Umstellung von (Produktions-) Prozessen liegt hier der Fokus zunächst auf Sanierungsmöglichkeiten im Gebäudebestand. Aber auch die Berücksichtigung nicht- und geringinvestiver Maßnahmen (hydraulischer Abgleich, Tausch einzelner Heizkörper, optimierte Einstellung der Heizkurve etc.) sollte vor allem bei neueren Bestandsgebäuden einen gesonderten Fokus erhalten, da sonst angesichts geringer Sanierungsraten und -tiefen ein Großteil des Gebäudebestands kaum für den Einsatz erneuerbarer Wärme vorbereitet werden kann.

Abschließend entwickelt die Kommune eine „Umsetzungsstrategie“, mit der das Ziel einer treibhausgasneutralen Wärmeversorgung bis zum Zieljahr erreicht werden soll. Das sollte in Zusammenarbeit mit den für die Wärmewende relevanten Akteuren geschehen (§ 20 WPG). Zudem müssen sich Gemeindegebiete mit mehr als 45.000 Einwohnern u. a. bei der Wärmeplanung mit benachbarten Gemeinden abstimmen (§ 21 WPG), um ggf. mögliche Synergien zu identifizieren. Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern können hingegen ein „Vereinfachtes Verfahren für die Wärmeplanung“ durchlaufen (§ 22 WPG).

Rechtsverbindlichkeit der Wärmeplanung

Die wesentlichen Ergebnisse der Wärmeplanung werden in einem Wärmeplan räumlich aufgelöst dargestellt. Dabei werden u. a. potenzielle Gebiete für eine Wärmenetz-, Wasserstoffnetz- oder dezentrale Wärmeversorgung ausgewiesen. Allerdings ist diese Ausweisung im Wärmeplan rein informell und hat keine rechtliche Außenwirkung oder einklagbaren Rechte oder Pflichten zur Folge (§ 3 Abs. 1 Satz 6 WPG und § 23 Abs. 4 WPG). Um nun eine Rechtsverbindlichkeit herzustellen, können und sollen Kommunen einzelne Teilbereiche des Gemeindegebiets, in denen Wärme- oder Wasserstoffnetze künftig die klimaneutrale Wärmeversorgung gewährleisten, auf Basis des Wärmeplans grundstücksscharf ausweisen (§ 26 Abs. 1 WPG und § 27 Abs. 1 WPG). Erst durch diese Ausweisung (z. B. durch einen Ratsbeschluss) werden die Ergebnisse der Wärmeplanung rechtskräftig. Ein Ergebnis dieser gesonderten Gebietsausweisung ist, dass in diesen Teilbereichen des Gemeindegebiets die Pflichten und Fristen des GEG früher greifen können.

Das bedeutet aber auch: Nur durch die frühzeitige Erstellung und Fertigstellung eines Wärmeplans entstehen Kommunen, Bürgern und Energieversorgern keine Nachteile. Die Befürchtung, dass Vorreiterkommunen benachteiligt werden, ist aufgrund des zunächst rein informellen, nicht verbindlichen Charakters des Wärmeplans unbegründet. Im Gegenteil: Durch die frühe Bereithaltung eines Wärmeplans liegen Bürgern und Energieversorgern wichtige Informationen vor, wie die Zukunft ihrer Wärmeversorgung aussehen könnte. Je früher diese Informationen vorliegen, desto schneller können auch weiterführende Schritte zur Umsetzung der Wärmewende angestoßen und Fehlinvestitionen vermieden werden.Maßgeblich ist, schnellstmöglich zu einer Entscheidung über die verbindliche Ausweisung eines Wärmenetz- oder Wasserstoffnetzgebiets zu kommen. Angesichts der damit verbundenen Herausforderungen für Bürger und Energieversorger stellt das eine drängende Aufgabe dar, die schnellstmöglich in Angriff genommen werden sollte.

Fazit

Wärmeplanungsgesetz und Gebäudeenergiegesetz sollen die Wärmewende strategisch und praktisch voranbringen. Mit Blick auf diesen Prozess muss jedoch anerkannt werden, dass es sich bei der Wärmewende um einen Transformationsprozess handelt. Eigenheit solcher Transformationsprozesse ist, dass das Ziel, hier die Treibhausgasneutralität, klar erkennbar sein muss, auch wenn der Weg dahin erst in Grundzügen erkennbar ist. Daher sieht das WPG vor, dass die in der Wärmeplanung erarbeiteten Lösungsstrategien turnusmäßig immer wieder nachgeschärft und angepasst werden können. Damit wird die Wärmeplanung als stetiger Prozess in den Kommunen verankert.

Aus rein praktischer Sicht ist allerdings festzuhalten, dass sich die ersten greifbaren Erfolge des Zweiklangs aus WPG und GEG erst Anfang bzw. Mitte der 2030er-Jahre einstellen werden. Ungeachtet der Übergangsfristen ist jedoch eine Vielzahl von Akteuren angehalten, vorbereitende Maßnahmen zu ergreifen, damit die Wärmewende auch schnellstmöglich umgesetzt werden kann. Solche „No-regret-Maßnahmen“ sind aus heutiger Sicht z. B. der Ausbau erneuerbarer Erzeugungsanlagen sowie die bestmögliche Vorbereitung des Gebäudebestands auf den Einsatz erneuerbarer Wärme.

Die gute Nachricht: Wenn mit Blick auf die Vorbereitung des Gebäudebestands Energieberater und Handwerk gezielt und mit Augenmaß Sanierungsmaßnahmen anstoßen, aber auch den Wert nicht- und gering-investiver Maßnahmen vermitteln, kann die Wärmewende sowohl in dezentral als auch in zentral versorgten Gebieten sozialverträglich gelingen.

Der Autor

Dr. Georg K. Schuchardt
Der promovierte Maschinenbauingenieur ist seit 2018 bei der Klimaschutz- und Energieagentur Niedersachsen GmbH (KEAN) beschäftigt und kümmert sich maßgeblich um die Themen Kommunale Wärmeplanung, Wärmenetze und Wärmepumpe. Zuvor war er am Fernwärme-Forschungsinstitut Hannover tätig. Als Experte für die Umsetzung der Wärmewende hält er Vorträge auf zahlreichen Veranstaltungen.

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